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——日本鹽業(yè)體制改革的啟示暨我國鹽業(yè)體制改革的路徑選擇

——過渡期5年+構(gòu)造期3年：日本鹽業(yè)市場化改革進程及結(jié)果

日本鹽業(yè)體制改革的啟示暨我國鹽業(yè)體制改革的路徑選擇

《浙江鹽業(yè)》2012年第4期  寧波市鹽業(yè)有限公司周洪福

世界各國由于國情國史、經(jīng)濟發(fā)展程度、碘缺乏危害程度不同，在鹽業(yè)管理方面所采取的策略也各不相同。如歐美地區(qū)經(jīng)濟自由化程度較高，國民的科學素養(yǎng)和自我保護意識也較強，沒有專門的食鹽專營政策，鹽業(yè)企業(yè)大多產(chǎn)銷聯(lián)合，組建大型集團，鹽業(yè)市場自由競爭（體現(xiàn)為寡頭壟斷）。與我國毗鄰的日本在鹽業(yè)管理模式方面則經(jīng)歷了從政府專營到市場化的轉(zhuǎn)變過程。本文以日本鹽業(yè)管理體制改革為切入點，具體分析日本鹽業(yè)管理體制改革的三個階段，對我國鹽業(yè)管理體制改革的借鑒和啟示，并就我國鹽業(yè)管理體制改革的路徑提出個人觀點，與同行商榷。

一、日本鹽業(yè)管理體制改革的歷程

日本鹽業(yè)管理模式經(jīng)歷了從專賣制向市場化的轉(zhuǎn)變，其改革歷程對我國當前鹽業(yè)管理體制改革具有較強的借鑒意義。

（一）日本鹽業(yè)管理體制大致經(jīng)歷了三個階段

第一階段：專賣階段（1905年-1996 年）。

1905 年日本頒布實施《鹽專賣法》，由大藏省專賣局代表國家對鹽實施專賣，其主要目的是籌措日俄戰(zhàn)爭中的軍費和保護本國的鹽業(yè)。隨著日本經(jīng)濟發(fā)展和政府財政收入的增加，1918 年日本政府將鹽業(yè)專賣的目的從增加財政收入調(diào)整為政府公益事業(yè)，但對鹽業(yè)專賣制度的相關(guān)規(guī)制未作修改。1949 年6 月，日本政府成立專賣公社，取代專賣局對鹽實施專賣職能。專賣公社作為日本國內(nèi)惟一的法定生產(chǎn)者和供應者，對鹽業(yè)實施壟斷經(jīng)營。該制度一直延續(xù)至1996 年。

第二階段：廢除專賣制度過渡階段（1997 年-2005 年）。

早在20 世紀60 年代，日本學術(shù)界和政府已經(jīng)開始討論鹽業(yè)專賣的利弊，已有部分輿論認為應取消鹽業(yè)專賣制度。但直到80 年代，才真正進入政府決策層面。1982 年，隸屬于日本首相的咨詢機構(gòu)——臨時行政調(diào)查會在其提出的《關(guān)于行政改革的第三次咨詢意見書》中首次提出：在電信公社、國鐵公社和專賣公社的民營化潮流中，鹽業(yè)專賣制度必須改革。

但意見書并未提出具體改革日期，只將改革的期限籠統(tǒng)定在國內(nèi)制鹽企業(yè)能夠在國際競爭中自立的階段。

1988 年，首相咨詢機構(gòu)——臨時行政改革推進審議會在《關(guān)于放松規(guī)制的咨詢意見書》中再次提到鹽業(yè)專賣制度的改革，并具體提出了政府引導制鹽企業(yè)合并、擴大消費地購入制度、放松零售商認定條件等指導性意見。此后經(jīng)過7 年的調(diào)研、討論和審議，1995 年2 月，日本內(nèi)閣在《放松規(guī)制推進計劃》和《特殊法人改革方案》中明確提出3 年以內(nèi)實施鹽業(yè)改革。

1996 年，日本議會審議通過了大藏省提出的《鹽事業(yè)法》，從1997 年起正式實施。該法案廢除了鹽業(yè)專賣制度，并明確設(shè)置5 年（1997 年-2002 年）的改革過渡期。同時，為確保鹽業(yè)專賣制度改革的順利實施，日本政府于1996 年出資設(shè)立鹽事業(yè)中心（公益法人），代表政府行使管理職權(quán)，會長由政府任命，主要負責生活用鹽的平價供給（價格需報大藏省審批），鹽的國家儲備，有關(guān)鹽的制造、進口和流通方面的信息收集、整理、研究和公布，對制鹽企業(yè)的指導等。在過渡期間，日本政府確立了四項基本措施：（1）進口方面的限制。對工業(yè)用鹽以外的一般用鹽的進口實施政府控制，只有鹽事業(yè)中心才具有進口權(quán)；（2）批發(fā)商資格的限制。對1997 年之后申請設(shè)立的一般用鹽批發(fā)業(yè)務(wù)的申請者實施資格審批制，申請者需具有5年以上同業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)驗；（3）流通渠道的限制。制鹽企業(yè)必須通過鹽事業(yè)中心、批發(fā)商的渠道將鹽銷售給零售商；（4）設(shè)立專項資金（300 億日元），主要用來補貼制鹽企業(yè)和批發(fā)商破產(chǎn)、設(shè)備投資補貼等。為應對來自中國的出口鹽的競爭壓力，保護本國制鹽企業(yè)，2001 年，根據(jù)日本鹽工業(yè)會和日本鹽事業(yè)中心的要求，日本政府決定設(shè)立3 年結(jié)構(gòu)改革期，并采取以下四項措施：（1）從2002 年4 月1 日起廢除進口限制，實現(xiàn)鹽進口自由化；（2）從2002 年4月1 日起廢除對批發(fā)商和流通渠道的限制，實現(xiàn)鹽的自由買賣和流通；（3）在3 年結(jié)構(gòu)改革期間，對來自中國的出口鹽征收特別關(guān)稅，稅率遞減，自2005 年4 月1 日起恢復至正常水平；（4）由政府、制鹽企業(yè)、批發(fā)商聯(lián)合出資設(shè)置結(jié)構(gòu)改革資金（176 億日元），主要用于制鹽企業(yè)的主動破產(chǎn)和批發(fā)商的合理化補貼。

第三階段：完全市場化階段（2005年至今）。

經(jīng)過5 年過渡期和3 年結(jié)構(gòu)改革期，日本鹽業(yè)從2005 年4 月1 日起實現(xiàn)完全市場化。取消了政府部門中的鹽業(yè)管理機構(gòu)，將日常的行政管理職能移交給政府各相關(guān)職能部門；取消了政府在鹽的價格、產(chǎn)量、銷售區(qū)域、流通渠道的限制，完全依靠市場競爭機制調(diào)整；取消了對鹽的生產(chǎn)、配送、進出口、批發(fā)零售環(huán)節(jié)的市場準入和退出機制的行政審批制，改為備案制，實現(xiàn)進退無障礙；取消了旨在保護本國制鹽企業(yè)的鹽業(yè)進出口特別關(guān)稅。

經(jīng)過不斷地改革調(diào)整，日本國內(nèi)形成了以日本鹽事業(yè)中心（日本最大的鹽產(chǎn)品批發(fā)商）為首的鹽的流通企業(yè)和以日本海水株式會社、NAIKAI鹽業(yè)株式會社、鳴門鹽業(yè)株式會社、DIASALT 株式會社等為代表的制鹽企業(yè)（四大制鹽企業(yè)占日本國內(nèi)鹽產(chǎn)量的95%以上）。自此，日本鹽業(yè)管理體制實現(xiàn)了從國家專賣到協(xié)會協(xié)調(diào)、行業(yè)自律、市場化競爭的轉(zhuǎn)型。

（二）日本鹽業(yè)管理體制改革歷程的特點

一是歷時長。日本鹽業(yè)專賣制度起源于1905 年，結(jié)束于2005 年，有100 年的專賣歷史。日本學術(shù)界和政府于20 世紀60 年代起就開始討論鹽業(yè)專賣的利弊，1982 年首次將鹽業(yè)專賣制度改革寫入國家相關(guān)文件，1997年實施改革過渡期，2005 年實現(xiàn)完全市場化。從改革鹽業(yè)專賣制度進入國家決策層面到實現(xiàn)完全市場化，前后共用了23年時間。

二是態(tài)度謹慎。按照日本政府原設(shè)想，以5 年為改革過渡期，實現(xiàn)鹽業(yè)市場化改革。但在具體實施過程中，為應對來自國外（特別是中國）的出口鹽的競爭壓力，保護本國制鹽企業(yè)，根據(jù)日本鹽工業(yè)會和日本鹽事業(yè)中心的要求，日本政府決定設(shè)立3 年結(jié)構(gòu)改革期。日本政府對待鹽業(yè)體制改革態(tài)度可謂慎之又慎。

三是日本鹽業(yè)體制改革的落腳點是保護本國制鹽企業(yè)。日本政府明確提出了“在制鹽企業(yè)自立的前提下，保證食鹽140 萬噸左右的國內(nèi)生產(chǎn)能力”的改革既定原則。因此，在5年改革過渡期間，為貫徹這一改革既定原則，又設(shè)置了3 年的結(jié)構(gòu)改革期。

二、日本鹽業(yè)管理體制與我國鹽業(yè)管理體制的異同處

（一）相似之處

一是實行鹽業(yè)專賣制度。日本自1905 年開始實施專賣制度，前后歷時100 年。我國食鹽專賣制度更是源遠流長，最早可追溯到春秋戰(zhàn)國時期，齊國宰相管仲提出了著名的“官山?！?，成為我國食鹽專賣體制的起源。新中國成立后，隨著《鹽業(yè)管理條例》（1990 年3 月）、《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》（1994 年8 月）、《食鹽專營辦法》（1996 年5 月）等一系列鹽業(yè)法律法規(guī)的頒布實施，確立了我國以食鹽專營為核心的現(xiàn)行鹽業(yè)管理制度?？梢哉f，我國食鹽專營制度既老又新。老，是因為歷史久遠、源遠流長；新，是因為我國現(xiàn)行食鹽專營制度承擔著食鹽加碘消除碘缺乏危害和確保食鹽安全的新內(nèi)涵。

二是都實現(xiàn)了食鹽專營目的的轉(zhuǎn)移。日本于1918 年將鹽業(yè)專賣的目的從增加財政收入調(diào)整為政府公益事業(yè)；我國新時期食鹽專營制度確定后，也將食鹽專營目的由增加財政收入調(diào)整為確保食鹽加碘消除碘缺乏危害工作順利實施、確保食鹽安全。

三是都有強烈的改革動機。不管是日本還是我國，原有的食鹽專賣制度都取得了顯著成效，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其弊端也逐步顯現(xiàn)，市場化改革成為必然趨勢。

四是都具備了改革的初步條件。1.經(jīng)過長時間的調(diào)研醞釀。日本1997 年進行改革時，已進行了長達15年的調(diào)研審議。我國自2001 年決定啟動鹽業(yè)管理體制改革以來，也進行多輪調(diào)研，距今也已11 年；2.具備一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。日本一直是發(fā)達資本主義國家，1996年（實施改革前一年），日本GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）達到4.6 萬億美元，人均GDP 達到33000 美元。2011 年，我國GDP 達7.3 萬億美元，人均GDP 達5400美元，且經(jīng)過長期發(fā)展，我國市場經(jīng)濟已發(fā)展到一定階段。

五是鹽業(yè)改革歷程并不順利。日本鹽業(yè)用了23年完成了鹽業(yè)市場化改革（從鹽業(yè)體制改革進入政府決策層面到完成改革），其過程并非一蹴而就、一帆風順。而我國鹽業(yè)體制改革自2001 年進入政府決策層面以來，國家相關(guān)部委先后三次啟動鹽業(yè)體制改革程序，組織開展調(diào)研，制訂鹽業(yè)體制改革方案，但因種種原因，最終均擱置，未出臺正式改革方案。我國鹽業(yè)體制市場化改革的目標雖然已定，但具體改革實施日期及改革方案目前仍不十分明朗。

（二）不同之處

一是鹽業(yè)基本情況不同。日本鹽產(chǎn)量總體不大，約110-140 萬噸之間，年需求量約900 萬噸（含兩堿工業(yè)用鹽），每年需從國外進口800 萬噸鹽（主要為墨西哥和澳大利亞的海鹽，中國的精鹽）。出于國家食鹽供應安全需要，重點以保護本國制鹽產(chǎn)業(yè)為主。日本制鹽企業(yè)集中度較高，四大制鹽企業(yè)約控制了日本國內(nèi)95%的產(chǎn)能。我國鹽的產(chǎn)銷量均位居世界第一，且產(chǎn)銷失衡，產(chǎn)大于銷，生產(chǎn)企業(yè)多小散弱，產(chǎn)業(yè)集中程度較低，生產(chǎn)效率低下。

二是日本在鹽業(yè)體制改革中突出產(chǎn)銷分離，鹽的銷售和生產(chǎn)之間不存在交集。而我國正借鑒美國等發(fā)達國家鹽業(yè)寡頭壟斷競爭模式，走產(chǎn)銷一體化之路。

三是國民素質(zhì)不同。日本為經(jīng)濟發(fā)達國家，市場經(jīng)濟體制健全，國民教育程度和整體素質(zhì)較高，消費觀念較為理性，自我保護意識較強。而我國尚處于社會主義初級階段，市場化程度不高；由于歷史、經(jīng)濟等原因，國民教育程度和整體素質(zhì)不高，消費觀念尚不十分理性。因此，我國在鹽業(yè)市場保障供應方面的難度大于日本。比如2011 年3 月日本核輻射事件，日本未出現(xiàn)食鹽搶購現(xiàn)象，而我國卻因“碘鹽防輻射”、“食鹽受污染”等謠言引起全國范圍內(nèi)大規(guī)模的食鹽搶購。

四是碘缺乏程度不一樣。日本為海島國家，外環(huán)境不缺碘，日本的食鹽也不加碘。因此，日本在制定鹽業(yè)體制改革方案時，無需考慮碘缺乏危害的因素。而我國外環(huán)境嚴重缺碘，是世界上碘缺乏危害最嚴重的國家之一，占世界病區(qū)人口的近一半。因此，我國在實施以市場化為導向的鹽業(yè)體制改革時，必須充分顧及食鹽加碘消除碘缺乏危害工作。一旦因鹽業(yè)市場化改革造成合格碘鹽食用率下滑，導致碘缺乏危害卷土重來，其后果不堪設(shè)想。這也是我國政府對鹽業(yè)體制改革相對比較謹慎的一個重要原因。

鑒于以上因素，日本推進鹽業(yè)管理體制改革的難度總體小于我國。因此，我國在推進鹽業(yè)市場化改革中，充分考慮我國具體而特殊的國情，采取謹慎穩(wěn)妥、循序漸進的方式推進我國鹽業(yè)管理體制改革。

三、日本鹽業(yè)體制改革對我國的啟示暨我國鹽業(yè)體制改革的路徑選擇

針對日本鹽業(yè)管理體制改革的啟示，結(jié)合我國國情和鹽行業(yè)實際，筆者認為，當前，我國應采取積極穩(wěn)妥的漸進式改革，推進鹽業(yè)市場化改革，逐步取消食鹽專營制度，建立起政府監(jiān)管下的寡頭壟斷機制。

（一）以市場化改革為方向，積極穩(wěn)妥推進鹽業(yè)體制改革

完全市場化是我國鹽業(yè)體制改革的必然方向，但鑒于我國目前仍不具備立即放開食鹽專營必備條件的情況，宜采取積極穩(wěn)妥、穩(wěn)步推進的漸進式改革。借鑒日本鹽業(yè)體制改革經(jīng)驗，筆者建議設(shè)立5 年的改革過渡期和3 年的改革觀察期，以8年為限，逐步實現(xiàn)鹽業(yè)市場化改革的目標。

在5 年的改革過渡期間，在執(zhí)行原有食鹽專營政策的基礎(chǔ)上，積極為完全市場化創(chuàng)造條件?？刹扇∫韵轮饕胧?.通過行政引導或經(jīng)濟杠桿等手段，采取聯(lián)合、重組、兼并、參股、控股等形式，逐步形成5-8 家大型的跨區(qū)域的鹽業(yè)集團，構(gòu)建寡頭壟斷競爭模式；2.鼓勵產(chǎn)銷聯(lián)合，提升產(chǎn)業(yè)集中度；3.在5 年改革過渡期內(nèi)實現(xiàn)鹽業(yè)政企分開；4.放開小工業(yè)鹽市場；5.完善食鹽生產(chǎn)（開發(fā)）審批制度，5 年改革期內(nèi)不允許業(yè)外企業(yè)上新項目；6.由國家、食鹽批發(fā)企業(yè)、制鹽企業(yè)共同出資，設(shè)立鹽業(yè)改革基金，主要用于鹽業(yè)企業(yè)在聯(lián)合、重組、倒閉中的費用支出和補貼等。

如5 年改革過渡期不成功，則以3 年改革觀察期為限，繼續(xù)推進改革。3 年觀察期滿放開鹽業(yè)市場（最長不超過3 年，可隨時提前終止），食鹽生產(chǎn)和開發(fā)仍實行定點和審批制度，允許其他多種經(jīng)濟形式企業(yè)直接參與食鹽銷售市場競爭，形成自由競爭市場。

（二）建立起政府監(jiān)管下的寡頭壟斷機制

借鑒美國鹽業(yè)市場寡頭競爭的經(jīng)驗，在食鹽專營完全放開前，形成以中國鹽業(yè)總公司為首，覆蓋全國大部分區(qū)域的5-8 個大型鹽業(yè)集團為中心的鹽業(yè)市場寡頭壟斷模式。

目前，我國鹽業(yè)已有逐步向寡頭壟斷模式發(fā)展的趨勢。如近年來，中國鹽業(yè)總公司實施“兩步走”戰(zhàn)略，資產(chǎn)擴張步伐明顯加快。根據(jù)中國鹽業(yè)總公司公開資料顯示，目前，中鹽從事食鹽專營業(yè)務(wù)的企業(yè)已有20 家，覆蓋18 個省市區(qū)；鹽的生產(chǎn)企業(yè)已達12 家（鹽產(chǎn)量超過1500 萬噸，占全國產(chǎn)能的20%），覆蓋9 個省市區(qū)。目前，中鹽已擁有全資、控股子公司46家，覆蓋25 個省市區(qū)。但中鹽一家獨大，明顯不符合市場運行規(guī)律，也違背了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定。因此，在此基礎(chǔ)上，可充分考慮地理位置、區(qū)域經(jīng)濟、物流走向、文化傳統(tǒng)等因素，通過行政引導（如設(shè)置食鹽批發(fā)企業(yè)規(guī)制，規(guī)定批發(fā)企業(yè)的最低銷售數(shù)量，低于該最低銷售數(shù)量的取消食鹽批發(fā)企業(yè)資格，最長截止5 年改革期滿，通過行政手段引導食鹽批發(fā)企業(yè)的聯(lián)合重組）和經(jīng)濟桿杠（對主動參與聯(lián)合、重組、破產(chǎn)的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟補貼）等手段，采取聯(lián)合、重組、兼并、參股、控股等多種形式，逐步整合各級鹽業(yè)公司，重點打造環(huán)渤海、珠三角、長三角、東北區(qū)、中部地區(qū)等5-8 家跨區(qū)域的產(chǎn)銷一體的大型鹽業(yè)集團，與中鹽總公司共同構(gòu)成我國鹽業(yè)市場寡頭壟斷競爭格局。

中鹽總公司和5-8 家跨區(qū)域的產(chǎn)銷一體的大型鹽業(yè)集團爭取控制全國80%以上的原鹽產(chǎn)能和食鹽銷售市場份額。

（三）改革政企合一的管理體制，建立新型的鹽業(yè)管理體制

我國鹽業(yè)管理在國家層面基本實現(xiàn)政企分開。但在地方層面，基本保持一套班子、兩塊牌子、職能分設(shè)、合署辦公的政企合一的管理模式。據(jù)統(tǒng)計，目前除北京、天津、河北、山西、遼寧、黑龍江、云南、西藏、青海等9 家省級鹽業(yè)部門實現(xiàn)政企分開外，其余22 家省級鹽業(yè)部門均實行政企合

一、在5 年鹽業(yè)改革過渡期內(nèi)，要努力創(chuàng)造條件，實現(xiàn)省、市、縣級鹽業(yè)部門的政企分開。具體可將鹽業(yè)行政管理職能分拆，分別劃歸給工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等綜合執(zhí)法部門。但在推進鹽業(yè)政企分開時，需完善各項配套措施，各相關(guān)部門要切實履行職責，切實保障食鹽市場安全。否則很可能重蹈廣東鹽業(yè)政企分開的覆轍。

2004 年1 月，廣東省政府將省鹽業(yè)總公司（原食鹽專賣局）承擔的鹽業(yè)行政管理職能劃入省經(jīng)貿(mào)委，具體負責全省的鹽業(yè)行政管理工作。結(jié)果導致廣東碘鹽覆蓋率和合格碘鹽食用率嚴重下降。為此，2007 年省政府同意省鹽業(yè)總公司加掛省鹽務(wù)局牌子，承擔鹽業(yè)行政管理和執(zhí)法職能，繼續(xù)回到政企合一的管理體制。

（四）實現(xiàn)鹽業(yè)企業(yè)向公益性企業(yè)轉(zhuǎn)型

隨著改革的不斷深化，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的路徑日漸清晰，國有企業(yè)正在向兩個方向集中，并逐漸形成了兩種類型不同的國有企業(yè)：一種是功能定位于為國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活提供保障的國企，即公益性企業(yè)；另一種則定位為在大企業(yè)層面提升國家的產(chǎn)業(yè)競爭力的國企，即競爭性國企。對公益性國企的改革，涉及到四個方面內(nèi)容：一是以企業(yè)內(nèi)部勞動用工、干部人事、分配制度改革為主要內(nèi)容的內(nèi)部改革，也包括規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和管理制度建設(shè)；二是建立有別于競爭性企業(yè)的、有針對性的出資人管理制度，考核評價應切合企業(yè)的功能定位；三是實施有效的行業(yè)監(jiān)管，包括價格、服務(wù)標準、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制，提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會和公眾利益；四是形成規(guī)范合理的與政府間的政策安排，以兼顧企業(yè)為社會服務(wù)和自身持續(xù)發(fā)展的雙重目標。

鹽業(yè)企業(yè)具有典型的公益性國有企業(yè)特征：一是產(chǎn)品關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的保障；二是在經(jīng)營中存在不同程度的壟斷因素或寡頭競爭；三是食鹽定價機制由政府控制，企業(yè)沒有自主定價權(quán)；四是企業(yè)的社會效益高于經(jīng)濟效益，經(jīng)常會承受政策性虧損。因此，國家（地方）在國有企業(yè)劃分中，應把鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)納入公益性國企序列。國家和地方政府應對公益性國企適當給予稅收優(yōu)惠、扶持和補貼。實現(xiàn)鹽業(yè)企業(yè)向公益性國企的轉(zhuǎn)型，既符合我國國情和鹽業(yè)企業(yè)實際，符合國際慣例（如日本就將由國家投資的日本最大的鹽產(chǎn)品批發(fā)企業(yè)——日本鹽事業(yè)中心定性為公益法人），也更有利于食鹽加碘的普及，有利于鹽行業(yè)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（五）日本根據(jù)本國實際，采取了產(chǎn)銷分離，重點保護本國制鹽企業(yè)的思路。

我國產(chǎn)銷量均位居世界第一，制鹽企業(yè)“多小散弱”，管理粗放，采取產(chǎn)銷分離的模式不利于鹽行業(yè)整體發(fā)展，應借鑒美國產(chǎn)銷合一、寡頭壟斷的模式。國家應鼓勵生產(chǎn)企業(yè)之間、運銷企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)之間通過聯(lián)合重組，優(yōu)勢企業(yè)對劣勢企業(yè)的收購兼并。要嚴格執(zhí)行國家食鹽定點生產(chǎn)制度，規(guī)范審批程序。嚴格執(zhí)行《全國制鹽工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導意見》，淘汰落后產(chǎn)能，控制新增產(chǎn)能，優(yōu)化原鹽生產(chǎn)布局，提高產(chǎn)業(yè)集中度。

（六）加強鹽業(yè)行業(yè)協(xié)會建設(shè)無論日本還是美國，鹽業(yè)行業(yè)協(xié)會在鹽業(yè)市場化運作模式下都發(fā)揮巨大作用。

因此，當前我國要重點加強中國鹽業(yè)協(xié)會建設(shè)，去行政化，豐富工作內(nèi)涵。在政企分開、市場放開后，充分發(fā)揮中國鹽業(yè)協(xié)會職能，代表全國鹽業(yè)運銷企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)利益，履行與政府之間公共政策、公共關(guān)系、企業(yè)之間的協(xié)調(diào)合作、提供信息服務(wù)等職能。

（七）繼續(xù)執(zhí)行食鹽加碘消除碘缺乏危害這一基本國策。

食鹽加碘消除碘缺乏危害實施區(qū)域化、個性化的科學補碘策略，我國是外環(huán)境嚴重碘缺乏的國家；食鹽加碘是最安全、經(jīng)濟、有效的消除碘缺乏危害的手段；而碘在人體中的特殊儲存機制決定了食用碘鹽的長期性?；谝陨先c，不管鹽業(yè)體制如何改革，食鹽加碘消除缺乏危害工作都將是一項長期任務(wù)，應該堅定不移地執(zhí)行下去。印度從上世紀80年代末開始執(zhí)行食鹽加碘計劃。根據(jù)印度衛(wèi)生部的一份調(diào)查報告，印度全國有四分之一的人口嚴重缺碘。但迫于一些團體的壓力，印度于2000年曾經(jīng)暫停食鹽強制加碘政策，但隨后幾年碘缺乏病重新出現(xiàn)，印度又不得不于2005 年6 月再次實行食鹽強制加碘。印度的教訓值得我國深思。

同時，鑒于我國碘缺乏地區(qū)廣泛存在，水源性高碘地區(qū)分布范圍動態(tài)調(diào)整的狀況，要加強飲用水的碘含量和居民碘營養(yǎng)水平的動態(tài)監(jiān)測，根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整食用鹽碘含量，針對不同區(qū)域、不同人群實施區(qū)域化、個性化的科學補碘政策。條件成熟時，逐步放開無碘鹽購買的限制性規(guī)定，讓老百姓根據(jù)自身實際自由選擇購買。

鹽業(yè)市場化改革已成必然趨勢。我國應抓住有利時機，借鑒日本及歐美等國的鹽業(yè)管理體制改革經(jīng)驗，從我國國情出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進鹽業(yè)管理體制改革，通過5 至8 年的時間，建立起政府監(jiān)管下的寡頭壟斷競爭機制，實現(xiàn)鹽業(yè)完全市場化，推進鹽行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，確保食鹽安全和食鹽加碘消除碘缺乏危害工作的有效實施。

過渡期5年+構(gòu)造期3年：日本鹽業(yè)市場化改革進程及結(jié)果

2014-06-05《中國鹽業(yè)協(xié)會網(wǎng)》寧波鹽業(yè) 周洪福

一、日本鹽業(yè)體制基本情況

日本的食鹽專賣制度起源于1905年，以頒布實施《鹽專賣法》為標志，其最初目的是增加財政收入，籌措日俄戰(zhàn)爭中的軍費，保護和培育本國鹽業(yè)；隨著日本財政收入的增加，1918年日本政府將鹽業(yè)專賣的目的從增加財政收入轉(zhuǎn)為政府公益事業(yè)。1980年，日本政府首次提出改革鹽業(yè)專賣制度；1997年，日本正式啟動鹽業(yè)市場化改革，歷經(jīng)5年的改革過渡期和3年的結(jié)構(gòu)改革期，最終于2005年4月實現(xiàn)鹽業(yè)完全市場化。從食鹽專賣到完全市場化，前后歷經(jīng)了100年的時間。

目前，日本各類鹽產(chǎn)品需求量在900萬噸左右，國內(nèi)年鹽產(chǎn)量在120萬噸左右，約有800萬噸的鹽產(chǎn)品需從國外進口，澳大利亞、墨西哥、印度以及中國是主要進口國。

二、日本鹽業(yè)市場化改革的源起

日本鹽業(yè)市場化改革源起于20世紀60年代，當時日本政府及學術(shù)界已經(jīng)開始討論關(guān)于鹽業(yè)專賣的利弊。但正是進入國家視野層面是在1980年。

1980年，首次在內(nèi)閣提出廢除鹽專賣制度。

1982年，隸屬于日本首相的咨詢機構(gòu)臨時行政調(diào)查會提出了《關(guān)于行政改革的第三次咨詢意見書》中首次提出：在電信公社、國鐵公社和專賣公社的民營化潮流中，鹽業(yè)專賣制度必須改革。但關(guān)于改革的實施時間比較籠統(tǒng)，定位在日本國內(nèi)制鹽企業(yè)可以在國際競爭中自立的時期。

1988年，首相咨詢機構(gòu)臨時行政改革推進審議會在《關(guān)于放松規(guī)制的咨詢意見書》中再一次提到推進鹽業(yè)專賣制度改革，并提出了政府引導制鹽企業(yè)合并、擴大消費地購入制度、放寬零售商認定條件等方向性意見。該意見書提交日本大藏省審議，歷時6年。期間，日本在由15人組成的煙草業(yè)等審議會的基礎(chǔ)上，還組成了11人的鹽事業(yè)專門部門進行審議。

1995年日本大藏省正式提出《關(guān)于日本鹽業(yè)的改革問題》，就鹽業(yè)專賣制度改革的目標、內(nèi)容、措施等作出了明確的規(guī)定。1996年日本議會審議通過大藏省提出的《鹽事業(yè)法》，正式宣布廢除食鹽專賣制度，啟動鹽業(yè)市場化改革，并將1997-2002年設(shè)定為改革的過渡期。

三、日本鹽業(yè)市場化改革的方向、目標和措施

改革方向：

1、廢除專賣制度，將國家的干預限制在最小范圍內(nèi)。

2、在市場競爭下實現(xiàn)制鹽企業(yè)的自立。

3、廢除政府鹽業(yè)行政管理部門。

4、保持140萬噸的食用鹽的國內(nèi)生產(chǎn)能力。

5、確保偏僻地區(qū)和島上居民食用鹽的數(shù)量和價格的穩(wěn)定供應。

改革目標：

1、消費者可以根據(jù)自己的需求和偏好購買到所需的鹽產(chǎn)品。

2、制鹽企業(yè)可以根據(jù)自己對市場的判斷決定鹽的產(chǎn)量和開發(fā)新產(chǎn)品。

3、實施鹽的進口自由化，但可以伴隨關(guān)稅措施。

4、實現(xiàn)流通領(lǐng)域的自由化。

具體措施：

1、大藏省每年定期收集、公布各種鹽的需求情況。

2、在制鹽企業(yè)自立的前提下，保證140萬噸食用鹽的國內(nèi)生產(chǎn)能力，并責成有關(guān)部門討論進口鹽的關(guān)稅問題。

3、對制鹽企業(yè)、進口商和批發(fā)企業(yè)的設(shè)立申請改為備案制，零售商無需申請備案。

4、國家出資設(shè)立財團法人——鹽事業(yè)中心，履行日本鹽業(yè)最高管理職能，主要承擔鹽的儲備和平價鹽供應等。

四、5年改革過渡期主要采取的配套措施（1997-2002）

為穩(wěn)妥實現(xiàn)日本鹽業(yè)市場化改革目標，同時保護本國鹽業(yè)，日本將1997-2002年這5年定為改革的過渡期，并采取了以下措施：

1、一元進口規(guī)則。對于工業(yè)用鹽以外的其他一般用鹽的進口實施政府規(guī)制，只有日本鹽事業(yè)中心才具有進口權(quán)。

2、批發(fā)商規(guī)制。對1997年以后申請開辦一般用鹽批發(fā)業(yè)務(wù)的申請者實施資格審批制，申請者必須要有5年以上的同業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)驗。

3、流通渠道規(guī)制。制鹽企業(yè)必須通過日本鹽事業(yè)中心、批發(fā)商的渠道將鹽銷售給零售商。

4、政府設(shè)立了300億日元的改革基金，專項用于補貼制鹽企業(yè)和批發(fā)商的合理化調(diào)整，主要用于企業(yè)破產(chǎn)費用，設(shè)備投資補貼等。

（5年改革過渡期期間，政府共支出的各種補貼為95億日元；制鹽企業(yè)的生產(chǎn)能本在1995自2002年期間下降12%，基本能與澳大利亞、墨西哥的進口鹽競爭；批發(fā)商中出現(xiàn)了大量主動破產(chǎn)、合并重組的現(xiàn)象。）

五、3年結(jié)構(gòu)改革期主要采取的配套措施（2002-2005）

5年改革過渡期后，為應對來自中國的出口鹽的競爭壓力，根據(jù)制鹽企業(yè)、批發(fā)商的要求，日本政府額外設(shè)立了三年結(jié)構(gòu)改革期，在此期間，主要采取了以下措施：

1、從2002年4月起，廢除鹽的進口一元化規(guī)制，實現(xiàn)鹽進口的自由化。

2、從2002年4月起，廢除鹽的批發(fā)商規(guī)制和流通渠道規(guī)制，實現(xiàn)鹽的自由買賣和流通。

3、設(shè)置三年結(jié)構(gòu)改革期，在此期間對來自中國出口的精制鹽征收特別關(guān)稅，稅率遞減，至2005年4月起恢復至基本稅率。

4、設(shè)置總額為176億日元的改革基金，主要用于制鹽企業(yè)的主動破產(chǎn)補貼和批發(fā)商的合理化補貼（如信息化投資、倉庫改建以及主動破產(chǎn)等）。

（3年結(jié)構(gòu)改革期期間，政府共支出的各種補貼為68億日元；有1家制鹽企業(yè)和若干家批發(fā)企業(yè)主動破產(chǎn)。）

2005年4月，歷經(jīng)百年的日本食鹽專賣制度壽終正寢，日本實現(xiàn)鹽業(yè)完全市場化。

六、日本鹽業(yè)市場化改革的特點

一是采取了漸進式改革模式。日本政府于1980年將鹽業(yè)市場化改革納入議事日程，到1997年正式啟動改革，期間又歷經(jīng)5年改革過渡期和3年結(jié)構(gòu)改革期，最終于2005年實現(xiàn)鹽業(yè)完全市場化，前后共用了25年時間。

二是國家層面頂層設(shè)計完善，改革方案經(jīng)過周密充分論證，從而確保改革順利推進。1988年提出的《關(guān)于日本鹽業(yè)的改革問題》，歷經(jīng)6年專業(yè)審議，于1995年才審議通過，該法案就鹽業(yè)改革的方向、目標、內(nèi)容和基本措施作了明確的規(guī)定。同時，還頒布實施了《鹽事業(yè)法》，對改革過渡期間的各項保障措施做了明確規(guī)定。

三是日本鹽業(yè)市場化改革著眼點和落腳點是保護本國制鹽產(chǎn)業(yè)。日本鹽產(chǎn)量小、銷量大，是世界最大鹽的進口國。出于國家安全考慮，鹽業(yè)改革圍繞本國制鹽產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展，以“在制鹽企業(yè)自立的前提下，保障生活用鹽的國內(nèi)生產(chǎn)能力”為基本原則。且日本實行的是產(chǎn)銷分離的策略，這與世界多數(shù)國家的鹽業(yè)發(fā)展模式不一致。

四是日本鹽業(yè)市場化改革的顧慮相對較少。在開始實施改革的1997年，日本的市場經(jīng)濟程度已高度發(fā)達。同時，由于日本為海島國家，自然環(huán)境不缺碘，生產(chǎn)銷售的鹽產(chǎn)品均不加碘，沒有消除碘缺乏病的后顧之憂。這一點與我國正在推進的鹽業(yè)市場化改革有著巨大的區(qū)別。

 七、日本鹽業(yè)市場化后的運行情況

1、市場化初期的主要變化

日本鹽業(yè)的市場化改革，給日本鹽業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營格局帶來了深刻變化，主要是大量新的企業(yè)進入鹽業(yè)領(lǐng)域，由于日本的鹽主要依靠進口，市場容量大，鹽業(yè)放開后，許多大企業(yè)均從事鹽的進口貿(mào)易。專賣法取消之初，鹽廠直接供貨給食品廠，造成價格盲目競爭，比專賣時降了一半還多，中間環(huán)節(jié)的批發(fā)商由于沒有了經(jīng)營的利潤空間從而減少了許多家，生產(chǎn)企業(yè)也紛紛虧損。競爭的結(jié)果使得日本原有的7個制鹽企業(yè)剩下了4家（控制了95%的產(chǎn)能），批發(fā)商由原80多家減少到了40余家，其中8家規(guī)模較大。經(jīng)過一輪充分的競爭后，生產(chǎn)企業(yè)認為還是通過經(jīng)銷商銷售能夠穩(wěn)定價格，而且批發(fā)商有固有的銷售渠道和網(wǎng)點，生產(chǎn)企業(yè)自己再建銷售網(wǎng)絡(luò)從經(jīng)濟角度考慮不合算。至此，日本鹽業(yè)市場基本趨于穩(wěn)定和成熟。

2、日本食鹽批發(fā)企業(yè)的基本經(jīng)營模式

鹽的基本經(jīng)營模式：生產(chǎn)廠家→批發(fā)商→（食品綜合批發(fā)商）→零售終端（超市）。

日本鹽業(yè)市場化后，取消了對批發(fā)商資格的限制，但為保障邊遠地區(qū)市場鹽產(chǎn)品供應，邊遠地區(qū)批發(fā)商是指定的，需向日本鹽事業(yè)中心申請，鹽事業(yè)中心在批準時會對批發(fā)商進行業(yè)務(wù)指導，邊遠地區(qū)銷售鹽事業(yè)中心指定的鹽有運費補貼。

3、日本鹽事業(yè)中心

日本鹽事業(yè)中心是日本為應對鹽業(yè)市場化改革，于1996年由國家出資設(shè)立的公益性財團法人，主要負責生活用鹽（口食鹽）的平價供應（其價格報大藏省審批）；鹽的國家儲備；市場流通鹽產(chǎn)品的質(zhì)量檢測；關(guān)于鹽的制造、進口和流通方面的信息收集、整理與公布；關(guān)于鹽的制造、進口和流通的研究；對制鹽企業(yè)的指導等。

關(guān)于日本鹽事業(yè)中心，有以下兩點值得關(guān)注：

（1）企業(yè)的定位問題。日本政府將鹽事業(yè)中心定位為公益法人、非盈利機構(gòu)，代表政府行使鹽業(yè)管理的最高機構(gòu)，承擔了一定的行政職責，如承擔平價鹽的供應和鹽的國家儲備。

（2）日本政府授予鹽事業(yè)中心普通大袋食鹽（ 1Kg-5 Kg）的獨家經(jīng)營權(quán)；授予鹽事業(yè)中心對“食鹽”、“精制鹽”、“天日鹽”三個品名擁有獨享權(quán)，其他生產(chǎn)加工企業(yè)不能在產(chǎn)品中標注以上三種品名。因這三種鹽品知名度高、價格穩(wěn)定且相對較低，因此銷售量大、市場覆蓋率高，日本鹽事業(yè)中心在日本國內(nèi)的市場份額較大，是日本最大的鹽產(chǎn)品批發(fā)經(jīng)營機構(gòu)。也因此，其他生產(chǎn)加工企業(yè)只能細分市場，另辟蹊徑，開發(fā)各種多品種鹽，目前日本市場流通的食鹽品種有2000種以上。

壹佰編后：本文系浙江鹽業(yè)周洪福據(jù)有關(guān)日文資料及國內(nèi)有關(guān)研究成果綜合整理后形成博文，還未公開發(fā)表過，只是在內(nèi)部有限范圍進行過交流。該文提供了翔實的日本鹽業(yè)體制改革期間（5年改革過渡期和3年改革構(gòu)造期）的資料，對上上下下探索中國鹽行業(yè)改革設(shè)計必要期間的過渡期、職能部門探討在法制上以一個鹽管條例包容三個條例以及過渡期和市場化期間的政府監(jiān)管職責、協(xié)會企業(yè)研究能否確立鹽事業(yè)、鹽委會等公益法人及或考慮普通食鹽的獨家經(jīng)營權(quán)可行性，很有“他山之石”的參考借鑒作用?，F(xiàn)經(jīng)征得本人同意后在協(xié)會網(wǎng)發(fā)表，希望對關(guān)心、研究或運作鹽行業(yè)改革的有心人能有所幫助。加快推進鹽行業(yè)改革，需要如此并更多的資料，以佐證或評估將來各自提出的建議、意見、草案、方案的證據(jù)鏈支持和可操作的客觀科學性。