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1、無證無照經營查處辦法

2、工商總局關于貫徹落實《無證無照經營查處辦法》的通知

3、國務院法制辦、工商總局負責人就《無證無照經營查處辦法》答記者問

4、中國市場監(jiān)管報登載：《無證無照經營查處辦法》解讀

中華人民共和國國務院令

第684號

現(xiàn)公布《無證無照經營查處辦法》，自2017年10月1日起施行。

總理 李克強

2017年8月6日

無證無照經營查處辦法

第一條　為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。

第二條　任何單位或者個人不得違反法律、法規(guī)、國務院決定的規(guī)定，從事無證無照經營。

第三條　下列經營活動，不屬于無證無照經營：

（一）在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；

（二）依照法律、行政法規(guī)、國務院決定的規(guī)定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經營活動。

第四條　縣級以上地方人民政府負責組織、協(xié)調本行政區(qū)域的無證無照經營查處工作，建立有關部門分工負責、協(xié)調配合的無證無照經營查處工作機制。

第五條　經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規(guī)、國務院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、法規(guī)、國務院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。

第六條　經營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。

第七條　經營者未依法取得許可且未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經營活動的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處。

第八條　工商行政管理部門以及法律、法規(guī)、國務院決定規(guī)定的部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門（以下統(tǒng)稱查處部門）應當依法履行職責，密切協(xié)同配合，利用信息網絡平臺加強信息共享；發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責的無證無照經營，應當及時通報有關部門。

第九條　任何單位或者個人有權向查處部門舉報無證無照經營。

查處部門應當向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，并安排人員受理舉報，依法予以處理。對實名舉報的，查處部門應當告知處理結果，并為舉報人保密。

第十條　查處部門依法查處無證無照經營，應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續(xù)經營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。

第十一條　縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以行使下列職權：

（一）責令停止相關經營活動；

（二）向與涉嫌無照經營有關的單位和個人調查了解有關情況；

（三）進入涉嫌從事無照經營的場所實施現(xiàn)場檢查；

（四）查閱、復制與涉嫌無照經營有關的合同、票據、賬簿以及其他有關資料。

對涉嫌從事無照經營的場所，可以予以查封；對涉嫌用于無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。

對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定采取措施。

第十二條　從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。

第十三條　從事無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對無照經營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。

第十四條　明知屬于無照經營而為經營者提供經營場所，或者提供運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款。

第十五條　任何單位或者個人從事無證無照經營的，由查處部門記入信用記錄，并依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定予以公示。

第十六條　妨害查處部門查處無證無照經營，構成違反治安管理行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。

第十七條　查處部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

第十八條　違反本辦法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第十九條　本辦法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日國務院公布的《無照經營查處取締辦法》同時廢止。

工商總局關于貫徹落實《無證無照經營查處辦法》的通知

工商個字〔2017〕169號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、副省級市工商行政管理局、市場監(jiān)督管理部門：

《無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《查處辦法》）已由國務院發(fā)布，將于2017年10月1日起施行。為切實抓好《查處辦法》的貫徹落實，進一步做好無照經營查處工作，現(xiàn)通知如下：

一、充分認識《查處辦法》出臺的重大意義

2003年頒布實施的《無照經營查處取締辦法》為查處取締無照經營行為提供了法律保障。隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，特別是商事制度改革的不斷推進，國務院適時修訂出臺《查處辦法》，對于進一步提升監(jiān)管效率，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，深化商事制度改革具有十分重要的意義。

一是順應加強事中事后監(jiān)管，保障“先照后證”改革順利實施的需要?！恫樘庌k法》按照“先照后證”改革后，加強事中事后監(jiān)管的新要求，明確了工商部門和許可部門對無照無證經營的查處權限，厘清監(jiān)管職責，有利于構建權責明確、溝通順暢、齊抓共管、透明高效的事中事后監(jiān)管體制，保障“先照后證”改革順利實施，鞏固改革成果。

二是進一步深化“放管服”改革，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需要?！恫樘庌k法》立足推進“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革，限定了無證無照經營的查處范圍，放寬了對創(chuàng)新性營業(yè)行為及民生性營業(yè)行為的要求，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造更加寬松的制度環(huán)境。

三是提升監(jiān)管效率，推動商事制度改革向縱深發(fā)展的需要?！恫樘庌k法》體現(xiàn)了商事制度改革“寬進嚴管”的核心思想。面對快速增長、數(shù)量眾多的市場主體，監(jiān)管工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對新形勢新任務，《查處辦法》立足信用監(jiān)管和社會共治的理念，把信息共享、信息公示、協(xié)同共治等創(chuàng)新實踐固化為制度成果，有利于進一步提升監(jiān)管效率，推動商事制度改革向縱深發(fā)展。

二、準確把握、落實《查處辦法》新理念新原則

《查處辦法》擴展了不屬于無證無照經營活動的范圍。進一步明確了查處與引導相結合、處罰與教育相結合的查處工作原則。按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，立足職責法定，合理區(qū)分了“無證經營”“無照經營”及“無證無照經營”三種情形，厘清了各部門的監(jiān)管職責，進一步完善了事中事后監(jiān)管體制。各地要準確把握、堅決落實，積極開展工作。

一是依法開展市場主體登記。要積極協(xié)助地方政府劃定免予登記經營區(qū)域，確定日常生活用品及勞務服務種類，做好指定區(qū)域的市場管理工作。對具備辦理營業(yè)執(zhí)照的法定條件、經營者有繼續(xù)經營意愿的，督促、引導其依法辦理營業(yè)執(zhí)照。

二要切實履行無照經營查處職責。探索建立并逐步完善無照經營發(fā)現(xiàn)機制，建立查處無照經營工作臺賬制度，包括建立投訴舉報臺賬、部門告知臺賬，依法處理投訴舉報；對于實名投訴舉報的，做到有報必查，查必有果，果必反饋。嚴格按照執(zhí)法程序開展工作，強化執(zhí)法監(jiān)督。清理與《查處辦法》不一致的規(guī)范性文件，及時做好相關制度的“立、改、廢”工作，確保無照經營查處工作依法進行。

三是做好與相關部門的執(zhí)法協(xié)作工作。在當?shù)卣I導下，推動建立有關部門分工負責、協(xié)調配合的無證無照經營查處工作機制。依法做好“雙告知”工作，及時將登記信息推送給相關部門。通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)加強信息共享，發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責的無證經營，及時通報有關部門。將無照經營記入信用記錄，并依法公示相關信息。

三、切實加強對《查處辦法》的學習宣傳

各地要從依法行政、深化商事制度改革的高度，學習好、宣傳好、貫徹好《查處辦法》。要結合實際，制定切實可行的實施方案，強化組織領導，精心組織實施，確保無照經營查處工作落實到位。把《查處辦法》的培訓納入業(yè)務學習培訓的重要內容，列入培訓計劃。圍繞無證無照經營查處涉及的法律法規(guī)、行業(yè)及部門職責劃分、處罰流程、文書等內容，采取多種形式，開展專門的業(yè)務培訓，切實提高相關工作人員的思想認識和業(yè)務水平?？偩忠矊⑦m時組織相關培訓工作。

充分運用報刊、廣播、電視、互聯(lián)網等新聞媒介，及時向相關部門、單位和社會公眾深入宣傳闡釋《查處辦法》新理念新原則，宣傳無照經營的危害、后果等，及時解答和回應社會關注的熱點問題。向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，安排人員受理舉報。動員群眾參與無照經營治理，為無照經營查處工作營造良好的輿論氛圍。

工商總局將適時組織對貫徹落實《查處辦法》的綜治考評。

各地工商、市場監(jiān)管部門在工作中遇到的新情況、新問題，請及時報告總局個體私營經濟監(jiān)管司。

完善監(jiān)管體制 營造創(chuàng)新環(huán)境

國務院法制辦、工商總局負責人就《無證無照經營查處辦法》答記者問

(新華社北京2017年8月23日電 新華社記者丁小溪、趙文君)  日前，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《辦法》），自2017年10月1日起施行。日前，國務院法制辦、工商總局負責人就《辦法》的有關問題回答了記者的提問。

問：為什么要出臺《辦法》？

答：現(xiàn)行《無照經營查處取締辦法》是國務院2003年1月制定的，主要是為了解決當時未依法取得許可的“五小”（小火電廠、小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠、小鋼鐵廠）等無證無照經營活動比較突出的問題?，F(xiàn)行《無照經營查處取締辦法》的頒布施行，為工商部門查處無證無照經營提供了法律依據，對整頓市場秩序、促進經濟健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，隨著商事制度改革的不斷深化，實施中出現(xiàn)了一些與實際情況不適應的問題，主要是對無證無照經營查處的范圍過寬，難以滿足鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需求，對工商部門與許可部門的監(jiān)管職責劃分也不夠清晰，相關條款與行政強制法規(guī)定不一致等。

2015年10月13日，國務院發(fā)布《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號文），要求進一步轉變市場監(jiān)管觀念，明確監(jiān)管職責，創(chuàng)新監(jiān)管方式，構建權責明確、透明高效的事中事后監(jiān)管體制，適應深化商事制度改革的需要。有必要通過調整相關規(guī)定，落實國發(fā)〔2015〕62號文精神，充分鞏固改革成果，構建良好的市場秩序，進一步激發(fā)市場活力。

問：制定《辦法》的總體思路是什么？

答：一是按照推進“放管服”改革的要求，限定無證無照經營的查處范圍，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造更加寬松的制度環(huán)境。

二是嚴格落實國發(fā)〔2015〕62號文精神，調整工商部門和許可部門的市場監(jiān)管職責，構建分工明確、溝通順暢、齊抓共管的事中事后監(jiān)管體制。

三是認真總結現(xiàn)行《無照經營查處取締辦法》實施的經驗，突出問題導向，提出有針對性的解決方案。

問：《辦法》在放管結合、簡除繁苛方面作了哪些規(guī)定？

答：對無證無照經營，要嚴格依法查處，但也要充分注意到滿足群眾生產、生活的合理需求，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新營造良好的政策氛圍?！掇k法》在調整范圍、執(zhí)法方式和法律責任等方面作了適當調整。

一是進一步放寬不屬于無證無照的經營活動范圍，鼓勵社會投資創(chuàng)業(yè)，激發(fā)市場活力，并為地方人民政府根據本地實際，靈活創(chuàng)新管理預留制度空間?！掇k法》明確規(guī)定，以下兩類經營活動不屬于無證無照經營：在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；依照法律、行政法規(guī)、國務院決定的規(guī)定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經營活動。

二是強調督促、引導，調節(jié)管控力度，避免一概取締的簡單化執(zhí)法?！掇k法》明確規(guī)定，查處部門應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續(xù)經營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。

三是對法律、行政法規(guī)對其處罰沒有明確規(guī)定的無照經營行為，鑒于其社會危害性不大，《辦法》適當減輕其法律責任，不再予以沒收工具，并降低了罰款數(shù)額。

問：《辦法》對明確部門權限、厘清監(jiān)管職責作了哪些方面的規(guī)定？

答：明確工商部門和許可部門對無證無照經營的查處權限、厘清職責，有利于構建權責明確、透明高效的事中事后監(jiān)管體制。《辦法》明確規(guī)定：對無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。對無證經營的，法律、法規(guī)、國務院決定對負責查處無證經營的部門有明確規(guī)定的，由規(guī)定的部門查處；法律、法規(guī)、國務院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門查處。對既無證也無照從事經營活動的，依照無證經營的規(guī)定予以查處。

問：《辦法》在加強協(xié)同監(jiān)管方面做了哪些規(guī)定？

答：為形成監(jiān)管合力、提高行政效能，《辦法》強調加強政府部門間的組織協(xié)調和信息共享，并引入信用監(jiān)管，明確規(guī)定：一是縣級以上地方人民政府負有組織、協(xié)調職責。二是查處部門應當依法履行職責，密切協(xié)同配合，利用信息網絡平臺加強信息共享，發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責的無證無照經營，及時通報有關部門。三是查處部門將無證無照經營記入信用記錄，并依法公示相關信息。

《無證無照經營查處辦法》解讀

中國市場監(jiān)管報

一、《無證無照經營查處辦法》出臺背景

立法環(huán)境與目的發(fā)生了巨大變化?！稛o照經營查處取締辦法》是國務院2003年1月制定的，當時的立法目的主要是為了解決未依法取得許可證的“五小”（小火電廠、小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠和小鋼鐵廠）等無證無照經營的問題。隨著商事制度改革的不斷深化，《無照經營查處取締辦法》“以管為主、立足取締”的立法目的已不適應時代的發(fā)展。因此，有必要調整和修訂《無照經營查處取締辦法》。

《無照經營查處取締辦法》職責界定與“四個誰”原則不一致，不適應當前事中事后監(jiān)管的需要?！稛o照經營查處取締辦法》的職責界定存在問題。一是部門職責不清。多個執(zhí)法機關負責查處無證無照經營、無證有照經營，存在相互推諉、扯皮現(xiàn)象。二是工商部門責任過重。如車庫開店是無照經營的重災區(qū)，涉及棋牌、副食、餐飲、理發(fā)等多種行業(yè)，但在實際中，部分地方政府認為只要從事經營活動，無論利用何種場所，都應該由工商部門監(jiān)管。三是許可審批部門重許可、輕監(jiān)管，甚至只批不管。這與國務院《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》中提出的“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則不一致，不利于加強事中事后監(jiān)管。

信用監(jiān)管、部門協(xié)作以及社會共治的新型監(jiān)管理念，要求修訂與調整《無照經營查處取締辦法》。商事制度改革構建了以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體制，強調部門協(xié)作，要求信息共享、公示，同時提出社會共治的要求。這一系列新理念、新要求，使得《無照經營查處取締辦法》顯得不相適應，必須調整與修訂。

二、《無證無照經營查處辦法》出臺的重要意義

加強事中事后監(jiān)管，保障“先照后證”改革順利實施的需要。《無證無照經營查處辦法》明確了工商部門及許可部門對無照無證經營的查處權限，厘清監(jiān)管職責，有利于構建權責明確、溝通順暢、齊抓共管、透明高效的事中事后監(jiān)管體制，保障“先照后證”改革順利實施，鞏固改革成果?！稛o照經營查處取締辦法》偏重“無照經營”，輕視“無證經營”，造成行政監(jiān)管職責不分和相互推諉、扯皮?！稛o證無照經營查處辦法》按照“事實行為類型化”的方法，合理區(qū)分了“無證經營”“無照經營”及“無證無照經營”三種情形，并分別確定了查處機關，貫徹了“四個誰”的原則。

深化“放管服”改革，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需要。《無證無照經營查處辦法》立足推進“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革，限定了無證無照經營的查處范圍，放寬了對創(chuàng)新性營業(yè)行為及民生性營業(yè)行為的要求，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造更加寬松的制度環(huán)境?！稛o照經營查處取締辦法》對無照經營行為界定過寬。《無證無照經營查處辦法》放寬了對創(chuàng)新性營業(yè)行為及民生性營業(yè)行為的法律控制，也就是說縮小了無證無照經營行為的界定范圍，縮小了查處的范圍與空間，體現(xiàn)了政府對基層百姓“謀生性營業(yè)”的寬容，體現(xiàn)了鼓勵創(chuàng)業(yè)的精神。

提升監(jiān)管效率，推動商事制度改革向縱深發(fā)展的需要。《無證無照經營查處辦法》體現(xiàn)了商事制度改革“寬進嚴管”的核心思想。面對快速增長、數(shù)量眾多的市場主體，監(jiān)管工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對新形勢新任務，《無證無照經營查處辦法》立足信用監(jiān)管和社會共治的理念，把信息共享、信息公示、協(xié)同共治等創(chuàng)新實踐固化為制度成果，有利于進一步提升監(jiān)管效率，推動商事制度改革向縱深發(fā)展?！稛o照經營查處取締辦法》有罰款行政、簡單執(zhí)法之嫌，不僅罰款額度大，而且自由裁量幅度也太大?！稛o證無照經營查處辦法》強調信用監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管與社會共治。

充分發(fā)揮地方政府的主導主責作用，有利于解決查處無證無照經營活動中界定難的問題。發(fā)揮地方政府在查處無證無照經營工作中的主導作用，一方面可以解決過去長期存在的部門相互推諉、扯皮的問題；另一方面，可以充分考量各地的具體實際，確定哪些不屬于無證無照經營的情形，而不是一刀切。

三、新舊辦法之比較

《無證無照經營查處辦法》有五大亮點。

一是取消了“取締”的說法，避免一概取締的簡單化執(zhí)法；

二是區(qū)分無證與無照經營行為，強調審批部門的監(jiān)管職責；

三是擴大無照經營的豁免查處范圍，即縮小查處范圍，體現(xiàn)政府鼓勵創(chuàng)業(yè)精神；

四是大幅降低處罰幅度，體現(xiàn)了柔性執(zhí)法；

五是引入信用監(jiān)管理念，與商事制度改革相契合。

《無照經營查處取締辦法》共22條，《無證無照經營查處辦法》共19條。具體來說：

1.完全相同的條款有一條

第一條：為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。

2.完全刪除的條款有九條

①《無照經營查處取締辦法》第三條。

分析：此條款與當前“先照后證”改革形勢不吻合，予以刪除。

②《無照經營查處取締辦法》第六條。

分析：既然法律法規(guī)有規(guī)定，在本辦法中無須贅述。

③《無照經營查處取締辦法》第七條。

分析：《無證無照經營查處辦法》第八條已有明確，《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》也有部門協(xié)同、信息共享要求。

④《無照經營查處取締辦法》第十條。

⑤《無照經營查處取締辦法》第十一條。

⑥《無照經營查處取締辦法》第十二條。

⑦《無照經營查處取締辦法》第十三條。

⑧《無照經營查處取締辦法》第十六條。

分析：上述5條關于查封、扣押的有關程序性規(guī)定與《行政強制法》的相關規(guī)定不一致，因此刪除。

⑨《無照經營查處取締辦法》第十七條。

分析：本條是關于無證經營罰則的規(guī)定，若法律法規(guī)無規(guī)定的不能依據該辦法進行處罰，因此刪除此條。

3.新增條款有三條

①第四條：縣級以上地方人民政府負責組織、協(xié)調本行政區(qū)域的無證無照經營查處工作，建立有關部門分工負責、協(xié)調配合的無證無照經營查處工作機制。

分析：《無照經營查處取締辦法》沒有地方政府職能的規(guī)定，但是查處無證無照經營工作涉及多個社會管理領域、眾多行業(yè)管理部門，需要政府統(tǒng)一領導，協(xié)調指導，齊抓共管。在實踐中各地政府也都建立了聯(lián)席會議等制度進行協(xié)調?！稛o證無照經營查處辦法》將實踐中的做法上升為法規(guī)規(guī)定，增加了縣級以上人民政府負責組織、協(xié)調，避免部門推諉扯皮或單打獨斗，防止出現(xiàn)“三不管”。

②第八條：工商行政管理部門以及法律、法規(guī)、國務院決定規(guī)定的部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門（以下統(tǒng)稱查處部門）應當依法履行職責，密切協(xié)同配合，利用信息網絡平臺加強信息共享；發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責的無證無照經營，應當及時通報有關部門。

分析：本條主要規(guī)定了查處部門要加強信息共享和線索移送通報等協(xié)同監(jiān)管措施。新增的本條內容完全符合《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》精神和要求。

③第十五條：任何單位或者個人從事無證無照經營的，由查處部門記入信用記錄，并依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定予以公示。

分析：本條是關于信用監(jiān)管的新增條款，加強信用信息公示是強化信用監(jiān)管和社會共治的必然要求，同時也加大了違法成本。本條款雖然簡單，相關的內容也只有一條，卻增加了信用監(jiān)管、信息監(jiān)管、社會共治的要求。將無證無照經營行為納入信用監(jiān)管之中，并對外進行公示，接受社會監(jiān)督，其監(jiān)管成效遠高于簡單的罰款。

4.修改變化的條款有12條

與《無照經營查處取締辦法》相比，《無證無照經營查處辦法》名稱有所變化，增加了“無證”，刪除了“取締”。增加“無證”是由于“先照后證”改革后，會出現(xiàn)無證有照經營行為；刪除“取締”是因為這個詞無法律定義。

①《無證無照經營查處辦法》第二條：任何單位或者個人不得違反法律、法規(guī)、國務院決定的規(guī)定，從事無證無照經營。

《無照經營查處取締辦法》第二條：任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經營。

分析：“先照后證”改革后，對于后置許可項目，經營者在領取營業(yè)執(zhí)照后，還須取得相應的后置行政許可，才能開展經營活動。因此，會出現(xiàn)一些無證經營行為。故此條將無證、無照并列。

與《無照經營查處取締辦法》相比，此條還增加了“國務院決定”為持證持照經營的依據?！缎姓S可法》第十四條規(guī)定：“必要時，國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。”也就是說，辦法中“依法取得許可”“依法取得營業(yè)執(zhí)照”所指的“法”應包括法律、法規(guī)、國務院決定。

②《無證無照經營查處辦法》第三條：下列經營活動，不屬于無證無照經營。

(一)在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；

(二)依照法律、行政法規(guī)、國務院決定的規(guī)定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經營活動。

《無照經營查處取締辦法》第二十一條：農民在集貿市場或者地方人民政府指定區(qū)域內銷售自產的農副產品，不屬于本辦法規(guī)定的無照經營行為。

分析：本條第(一)項規(guī)定放寬了不屬于無證無照經營活動的范圍，明確地界定了某些不受查處的無證無照經營行為。這些特殊的經營行為不再要求經營者辦理工商登記，雖然沒有營業(yè)執(zhí)照，但屬于合法經營，不受查處。

與《無照經營查處取締辦法》相比，一是取消了“農民”和“自產”的限定條件，城鎮(zhèn)居民也可以；二是增加了“日常生活用品”，擴大了可以免予登記的營業(yè)范圍；三是增加了“個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動”，體現(xiàn)了新辦法立法宗旨，體現(xiàn)了商事制度改革后，政府鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的精神。

③《無證無照經營查處辦法》第五條：經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規(guī)、國務院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、法規(guī)、國務院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。

《無證無照經營查處辦法》第六條：經營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。

《無證無照經營查處辦法》第七條：經營者未依法取得許可且未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經營活動的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處。

《無照經營查處取締辦法》第四條：下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處：

(一)應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

(二)無須取得許可證或者其他批準文件即可取得營業(yè)執(zhí)照而未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

(三)已經依法取得許可證或者其他批準文件，但未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

(四)已經辦理注銷登記或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照，以及營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經營活動的無照經營行為；

（五）超出核準登記的經營范圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批準文件方可從事的經營活動的違法經營行為。

前款第(一)項、第(五)項規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設、文化、衛(wèi)生、質檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產監(jiān)督管理等許可審批部門（以下簡稱許可審批部門）亦應當依照法律、法規(guī)賦予的職責予以查處。但是，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

分析：《無證無照經營查處辦法》第五條、第六條、第七條按照“事實行為類型化”的方法，合理區(qū)分了“無證經營”“無照經營”及“無證無照經營”三種情形，分別確定了其查處機關：對無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。對無證經營的，法律、法規(guī)、國務院決定對負責查處無證經營的部門有明確規(guī)定的，由規(guī)定的部門查處。對既無證也無照從事經營活動的，依照無證經營的規(guī)定予以查處。明確工商部門和許可部門對無證無照經營的查處權限，厘清職責，有利于構建權責明確、透明高效的事中事后監(jiān)管體制。

值得注意的是，工商部門并不是可以從此不再過問無證經營。第五條規(guī)定，法律、法規(guī)、國務院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的無證經營行為，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。根據目前的實際，這些規(guī)定不明確的無證經營行為，最后很有可能還是由工商部門負責查處。

④《無證無照經營查處辦法》第九條：任何單位或者個人有權向查處部門舉報無證無照經營。

查處部門應當向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，并安排人員受理舉報，依法予以處理。對實名舉報的，查處部門應當告知處理結果，并為舉報人保密。

《無照經營查處取締辦法》第二十條：任何單位和個人有權向工商行政管理部門舉報無照經營行為，工商行政管理部門一經接到舉報，應當立即調查核實，并依法查處。

分析：本條是關于舉報的規(guī)定。與《無照經營查處取締辦法》相比，本條有如下變化。一是接受舉報的部門由工商部門擴大為所有的查處部門，糾正了《無照經營查處取締辦法》中只要求公布工商部門受理電話的做法，老規(guī)定極易造成社會上誤認“查無”是工商部門的職責；二是列舉了電話、信箱或者電子郵件地址等受理舉報的方式；三是對實名舉報的，明確查處部門應當告知處理結果；四是刪除了舉報獎勵的有關規(guī)定。

⑤《無證無照經營查處辦法》第十條：查處部門依法查處無證無照經營，應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續(xù)經營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。

《無照經營查處取締辦法》第八條：工商行政管理部門依法查處無照經營行為，實行查處與引導相結合、處罰與教育相結合，對于下崗失業(yè)人員或者經營條件、經營范圍、經營項目符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應當督促、引導其依法辦理相應手續(xù)，合法經營。

分析：與《無照經營查處取締辦法》相比，本條有如下變化。一是改工商部門為查處部門，誰查處、誰教育、誰引導。二是改“對于下崗失業(yè)人員或者經營條件、經營范圍、經營項目符合法律、法規(guī)規(guī)定的”為“對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續(xù)經營意愿的”，突出符合法定條件和經營者有繼續(xù)經營意愿，擴大了引導辦照的對象。

⑥《無證無照經營查處辦法》第十一條：縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以行使下列職權。

(一)責令停止相關經營活動；

（二）向與涉嫌無照經營有關的單位和個人調查了解有關情況；

（三）進入涉嫌從事無照經營的場所實施現(xiàn)場檢查；

（四）查閱、復制與涉嫌無照經營有關的合同、票據、賬簿以及其他有關資料。

對涉嫌從事無照經營的場所，可以予以查封；對涉嫌用于無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。

《無照經營查處取締辦法》第九條：縣級以上工商行政管理部門對涉嫌無照經營行為進行查處取締時，可以行使下列職權：

(一)責令停止相關經營活動；

（二）向與無照經營行為有關的單位和個人調查、了解有關情況；

（三）進入無照經營場所實施現(xiàn)場檢查；

（四）查閱、復制、查封、扣押與無照經營行為有關的合同、票據、賬簿以及其他資料；

（五）查封、扣押專門用于從事無照經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物；

(六)查封有證據表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經營場所。

分析：本條是關于查處部門職權和強制措施的規(guī)定。

與《無照經營查處取締辦法》相比，新規(guī)主要變化有：一是取消了工商部門對“與涉嫌無照經營有關的合同、票據、賬簿以及其他有關資料”的查封、扣押權；二是對“涉嫌用于無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品”取消了“專門用于無照經營活動”的限制，理論上只要涉嫌用于無照經營就可以查封、扣押；三是對于查封“涉嫌從事無照經營的場所”，取消了“有證據表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源”限制；四是明確對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定采取措施，不得依據本條前兩款行使職權。

同時，《無照經營查處取締辦法》的第十、十一、十二、十三、十六條關于查封、扣押的有關程序性規(guī)定，由于與《行政強制法》的相關規(guī)定不一致被刪除，查封、扣押的有關程序性規(guī)定適用《行政強制法》的相關規(guī)定。《行政強制法》第二十五條規(guī)定：“查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日?！睆慕y(tǒng)一法律規(guī)定角度，因此，刪除原規(guī)定。

⑦《無證無照經營查處辦法》第十二條：從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。

《無照經營查處取締辦法》第十七條：許可審批部門查處本辦法第四條第一款第(一)項、第(五)項規(guī)定的違法行為，應當依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定處罰；相關法律、法規(guī)對違法行為的處罰沒有規(guī)定的，許可審批部門應當依照本辦法第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定處罰。

分析：本條是關于無證經營罰則的規(guī)定。

從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。如果相關法規(guī)沒有規(guī)定，不能依據《無證無照經營查處辦法》對無證經營進行處罰。這一規(guī)定與《無照經營查處取締辦法》第十七條有所不同。

關于許可的相關法規(guī)可謂浩如煙海，具體可以參閱《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》的附件——法律法規(guī)明確規(guī)定監(jiān)管部門和監(jiān)管職責的“先照后證”改革相關審批項目。

⑧《無證無照經營查處辦法》第十三條：從事無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對無照經營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。

《無照經營查處取締辦法》第十四條：對于無照經營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得；觸犯刑律的，依照刑法關于非法經營罪、重大責任事故罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，并處2萬元以下的罰款；無照經營行為規(guī)模較大、社會危害嚴重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；無照經營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的，沒收專門用于從事無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。

分析：法律、行政法規(guī)對處罰沒有明確規(guī)定的無照經營行為，鑒于其社會危害性不大，《無證無照經營查處辦法》適當減輕其法律責任。第一，體現(xiàn)人性化、柔性執(zhí)法。鑒于無照經營者多為小商人，經營設備及工具是其謀生的生產資料，一旦予以沒收將引發(fā)激烈沖突，新辦法對無照經營行為僅規(guī)定可采取“查封、扣押”其經營設備及工具的行政強制措施，不再規(guī)定可采取“沒收工具”的法律責任，減少了執(zhí)法者和違法者之間的沖突。第二，改變了此前的“罰款執(zhí)法模式”，大幅降低了對無照經營者的罰款處罰標準，最高處罰額度從2萬元、20萬元及50萬元降低為1萬元，適當減輕了無照經營的經濟責任，體現(xiàn)了要營造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，堅持處罰有度。

⑨《無證無照經營查處辦法》第十四條：明知屬于無照經營而為經營者提供經營場所，或者提供運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款。

《無照經營查處取締辦法》第十五條：知道或者應當知道屬于本辦法規(guī)定的無照經營行為而為其提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款；為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經營行為提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。

分析：本條是關于為無照經營提供便利條件的規(guī)定。主要變化如下：一是只規(guī)定了對為無照經營行為提供便利條件的處罰，沒有規(guī)定對為無證經營行為提供便利條件的處罰，對為無證經營行為提供便利條件的處罰需要根據相關法規(guī)執(zhí)行；二是大幅降低了罰款幅度，最高罰款由50萬元大幅降為5000元。

⑩《無證無照經營查處辦法》第十六條：妨害查處部門查處無證無照經營，構成違反治安管理行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。

第十八條：違反本辦法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《無照經營查處取締辦法》第十八條：拒絕、阻礙工商行政管理部門依法查處無照經營行為，構成違反治安管理行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

分析：《治安管理處罰法》第五十條規(guī)定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款 ……(二)阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的……”由妨礙工商部門擴大到查處部門，與《治安管理處罰法》一致。

《無證無照經營查處辦法》第十七條：查處部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

《無照經營查處取締辦法》第十九條：工商行政管理部門、許可審批部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定核發(fā)營業(yè)執(zhí)照、許可證或者其他批準文件，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定吊銷營業(yè)執(zhí)照、撤銷注冊登記、許可證或者其他批準文件，未依照本辦法規(guī)定的職責和程序查處無照經營行為，或者發(fā)現(xiàn)無照經營行為不予查處，或者支持、包庇、縱容無照經營行為，觸犯刑律的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照刑法關于受賄罪、濫用職權罪、玩忽職守罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予降級、撤職直至開除的行政處分。

分析：本條是責任追究條款，雖然表述差異較大，但執(zhí)法人員的責任并不改變，因為追責是依據其他法規(guī)規(guī)定進行的，本條僅是提示性規(guī)定。

《無證無照經營查處辦法》第十九條：本辦法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日國務院公布的《無照經營查處取締辦法》同時廢止。

《無照經營查處取締辦法》第二十二條：本辦法自2003年3月1日起施行。

分析：本條是關于生效時間的規(guī)定，關系相關案件新舊法規(guī)的適用。2017年10月1日之前的無證無照經營行為，適用《無照經營查處取締辦法》。2017年10月1日之前已開始并持續(xù)到2017年10月1日之后的無證無照經營行為，適用《無證無照經營查處辦法》。2017年10月1日之后的無證無照經營行為，適用《無證無照經營查處辦法》。

四、需要研究和有待進一步明確的問題

1.關于對第三條的理解與把握

一是《無證無照經營查處辦法》并未明確縣以上人民政府制定的時間和場所，以及利用哪些個人技能開展的便民服務，是給地方一定的自主空間與權限，以利于充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況。

二是如何指定時間。一般從居民日常生活角度考慮，通常指定“早市”和“晚市”即早上、傍晚兩個時間段。如，居民賣（買）菜、早點等。

三是如何指定場所。一般從既方便居民生活又不影響交通，不影響城市管理等方面考慮進行指定。如，社區(qū)門口、菜場等。

四是如何把握“技能”及“便民勞務服務”。一般為個人利用具有的某方面特殊專長，如修理、縫補等方面技能；為居民提供便捷的勞務服務活動，如，修理自行車、修鞋、修拉鏈、補衣服、補襪子等等。

2.如何用好第五條

《無證無照經營查處辦法》最大的亮點之一，就是合理地區(qū)分了無證經營、無照經營和無證無照經營三種情形，與《無照經營查處取締辦法》相比，把“無證”與“無照”并列，這與“先照后證”改革相銜接。對于第五條要從幾個方面把握，根據江蘇省公布的前后置審批事項進行梳理，有下列幾種情況：

一是有法律、法規(guī)或國務院決定明確無證經營查處部門的有181項。其中有的是單一部門，有的是兩個以上部門，這可以理解為職責明確，無歧義，依法執(zhí)行即可。要注意的是，無證經營原則上依法應由許可部門監(jiān)管，有一些雖有許可部門但法律法規(guī)仍規(guī)定由工商部門查處。如，《拍賣法》第六十條：違反本法第十一條的規(guī)定，未經許可設立拍賣企業(yè)的，由工商行政管理部門予以取締，沒收違法所得，并可以處違法所得一倍以上五倍以下的罰款。

二是法律、法規(guī)或國務院決定規(guī)定了監(jiān)管部門，但未規(guī)定無證經營查處罰則的，共9項。如，石油成品油零售經營資格審批，《成品油市場管理辦法》第三十條規(guī)定：各級人民政府商務主管部門應當加強對本轄區(qū)成品油市場的監(jiān)督檢查，及時對成品油經營企業(yè)的違法違規(guī)行為進行查處。

三是法律、法規(guī)或國務院決定未規(guī)定無證經營查處部門，但部門規(guī)章或地方規(guī)章規(guī)定了無證經營查處部門的，共16項。如，中介機構從事會計代理記賬業(yè)務審批，《代理記賬管理辦法》第二十四條：未經批準從事代理記賬業(yè)務的，由縣級以上人民政府財政部門按照有關法律、法規(guī)予以查處。

四是無任何法律依據規(guī)定無證經營查處部門的有兩項。分別是國旗制作和清真飲食服務，無法律依據明確監(jiān)管部門，需要提請省政府指定監(jiān)管部門。

五是法律法規(guī)規(guī)定了無證經營查處部門，但目前無法執(zhí)行的，共兩項，分別是對外勞務和廢棄電器電子產品處理。因《無證無照經營查處辦法》取消了《無照經營查處取締辦法》第十四、十五、十六條，因而工商部門不能依據《無照經營查處取締辦法》進行查處?！秾ν鈩趧蘸献鞴芾項l例》第三十九條：未依法取得對外勞務合作經營資格，從事對外勞務合作的，由商務主管部門提請工商行政管理部門依照《無照經營查處取締辦法》的規(guī)定查處取締；構成犯罪的，依法追究刑事責任。商務部門依《對外勞務合作管理條例》只能提請工商部門，但依《無證無照經營查處辦法》無提請之說，兩家均不好查處。這是立法中存在的問題，應該修改法規(guī)。

3.關于第十五條的把握

一是應當建立查處無證無照經營活動的信用記錄制度，明確信用記錄的具體內容及時效、記錄方式等。

二是明確在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上進行公示，建議總局出臺數(shù)據標準。

4.關于第十三條的把握

本條是關于無照經營罰則的規(guī)定。

對無照經營，工商部門首先應依照《公司法》《公司登記管理條例》《企業(yè)法人登記管理條例》《合伙企業(yè)法》《個人獨資企業(yè)法》等相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。如果沒有上位法依據，不得依據規(guī)章等對無照經營進行處罰。

法律、行政法規(guī)對無照經營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處一萬元以下的罰款。如對于個體工商戶無照經營，《個體工商戶條例》沒有明確規(guī)定，工商部門可以直接依據《無證無照經營查處辦法》第十三條處罰。

5.審批部門如何查處

《無證無照經營查處辦法》第十一條只規(guī)定了工商部門對無照經營行為查處職權與罰則，但未對審批部門查處無證經營行為的職權與罰則作出相應的規(guī)定，這對審批部門依法查處無證經營行為很不利，而且很多法律法規(guī)對無證經營行為查處罰則不清。因此，審批部門查處無證經營行為執(zhí)行較難，這一問題值得研究。

（來源：2021年11月29日、12月7日《增城日報》第四版 轉自中國市場監(jiān)管報）