判例 | 食鹽違法經(jīng)營處罰決定，被撤銷！因為…

 2021-11-08  質量云

[摘要]案涉行政處罰決定中確定違法所得為38168元，該金額為上訴人銷售食鹽款，未扣除上訴人用于經(jīng)營活動的適當?shù)暮侠碇С?，也未扣除所售商品的購進價款，明顯不符合上述規(guī)定，屬認定錯誤。

案涉行政處罰決定中對上訴人作出843626元的罰款，該罰款數(shù)額是以其貨值價值加以7倍的計算方式得出，其貨值價值是以上訴人銷售食鹽款38168元加上被扣押的食鹽36.6噸預計銷售款82350元的總數(shù)即120518元為基數(shù)。

首先，以“被扣押的食鹽36.6噸預計銷售款”確定罰款基數(shù)是否有法律依據(jù)，在一、二審中，被上訴人未提供相應的法律、法規(guī)予以證實，缺乏法律依據(jù)；其次，“被扣押的食鹽36.6噸”屬未銷售出去的合格產品，能否納入違法經(jīng)營范疇亦無明確法律法規(guī)規(guī)定；再次，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰和教育相結合，教育公民、法人和其他組織自覺守法。

（2020）贛04行終106號，摘錄如下：

1

原審查明，原告冀鹽修水分公司2019年1月7日登記設立，類型為有限責任公司分公司，負責人丁某某。

其總公司為唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司，總公司辦有《食鹽批發(fā)許可證》、《食鹽定點生產企業(yè)證書》，并于2017年11月14日辦理了《食品經(jīng)營許可證》，有效期至2022年11月13日。

唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司與丁某某2019年1月2日簽訂《勞動合同書》，并任命丁某某為冀鹽修水分公司負責人，負責在修水縣開展食用鹽批發(fā)銷售業(yè)務及日常管理工作。

2019年1月16日，2月25日，唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司分兩次向原告冀鹽修水分公司配送了“喜義安”牌精制碘鹽，共計56.66噸。

原告以送貨下鄉(xiāng)的方式在修水縣進行食用鹽銷售。

2019年4月16日，江西省修水縣鹽務局作出修鹽局罰決字【2019】第018號行政處罰決定書，認定丁某某于2019年1月起，到2019年3月14日止，先后違法違規(guī)批發(fā)銷售唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司生產的“喜義安”牌精制碘鹽，并于2019年1月開始在修水縣境內食鹽市場批發(fā)經(jīng)營。

上述行為違反了《食鹽專營辦法》第十二條  的規(guī)定，決定對前期登記保存、扣押的唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司生產的“喜義安”精制碘鹽36.6噸給予沒收處理。

丁某某對上述行政處罰決定不服，向修水縣人民政府提起行政復議。

修水縣鹽務局在行政復議過程中自行撤銷了修鹽局罰決字【2019】第018號行政處罰決定書。

2019年6月28日，修水縣鹽務局向被告修水縣市場監(jiān)督管理局出具《行政違法案件移送函》，載明:本局于2019年3月14日對丁某某違法批發(fā)食鹽一案立案調查。

在調查中發(fā)現(xiàn)，當事人違反了《食鹽專營辦法》第十二條  之規(guī)定，無食鹽定點批發(fā)經(jīng)營許可資質非法經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務，證據(jù)確鑿。

依照《江西省機關改革領導小組辦公室文件》“關于抓緊承接鹽業(yè)執(zhí)法職責的通知”。

按照文件要求，必須將鹽業(yè)執(zhí)法職責納入市場監(jiān)管執(zhí)法中，由市場監(jiān)管部門承擔起食鹽質量與安全執(zhí)法、食鹽專營執(zhí)法在內的鹽業(yè)執(zhí)法工作，據(jù)此將該案移送你單位處理。

被告修水縣市場監(jiān)督管理局收到上述移送函后，認為該案涉嫌構成犯罪，于2019年7月9日將該案移送至修水縣公安局。

修水縣公安局治安管理大隊于2019年8月17日出具《說明》一份，載明:2019年7月9日修水縣市場監(jiān)督管理局將關于丁某某涉嫌無食鹽定點批發(fā)許可證從事食鹽批發(fā)的案件移送至我局。

……因非法經(jīng)營食鹽的追訴標準為20噸，未達到追訴標準。

……局法制大隊和修水縣人民檢察院認為現(xiàn)有材料暫不夠立案條件，建議修水縣市場監(jiān)督管理局繼續(xù)對丁某某批發(fā)銷售“喜義安”食鹽的數(shù)量進行取證調查，如果達到刑事案件立案標準再移送。

2019年8月21日，被告修水縣市場監(jiān)督管理局以原告冀鹽修水分公司涉嫌未經(jīng)許可從事食品（食用鹽）經(jīng)營為案由，對此案立案調查，并對涉案的36.6噸“喜義安”牌精制碘鹽進行了扣押。

2019年11月19日，被告修水縣市場監(jiān)督管理局邀請見證人見證，采取留置送達的方式向原告送達了《修水縣市場監(jiān)督管理局行政處罰聽證告知書》，限期內原告未向被告提出聽證申請。

2019年11月25日，被告修水縣市場監(jiān)督管理局作出修市監(jiān)食罰決字【2019】399號行政處罰決定書，載明:

當事人:唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司修水分公司……修水分公司負責人丁某某以送貨下鄉(xiāng)的銷售模式開始在我縣進行食鹽批發(fā)銷售，至案發(fā)時止，共銷售20.06噸，銷售貨款共計38168元，我局依法扣押的“喜義安”牌精制碘鹽36.6噸，預計銷售貨款82350元，兩項貨款金額共計120518元。

經(jīng)查明，當事人未依法辦理《食品經(jīng)營許可證》在我縣開展食用鹽批發(fā)銷售業(yè)務，其行為已經(jīng)違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十五條  第一款  :“國家對食品生產經(jīng)營實行許可制度。

從事食品生產、食品銷售、餐飲服務、應當依法取得許可。

但是，銷售食用農產品，不需要取得許可”的規(guī)定，構成了未經(jīng)許可從事食品（食用鹽）經(jīng)營的違法行為。

……依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條  第一款  :“違反本規(guī)定，未取得食品生產經(jīng)營許可從事食品生產經(jīng)營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；違法生產經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”，并參照《江西省適用行政處罰裁量細化標準（試行）》的第二章第十一條裁量細則:“貨值金額10萬元以上不足15萬元的，處貨值金額7倍以上8倍以下罰款”的規(guī)定，本局決定對當事人未經(jīng)許可從事食品（食用鹽）經(jīng)營的違法行為作出如下行政處罰:1、責令立即停止違法經(jīng)營行為；2、沒收違法經(jīng)營的“喜義安”牌精制碘鹽36.6噸；3、沒收違法所得38168元人民幣；4、處以843626元人民幣的罰款。

共計罰沒款881794元人民幣。

該處罰決定書同時告知了不服處罰決定的救濟途徑。

原告冀鹽修水分公司負責人丁某某于2019年11月26日簽收了上述處罰決定書。

因對上述處罰決定書不服，原告于2020年1月10日訴至本院。

另查明，原告于2019年8月29日辦理了《食品經(jīng)營許可證》，有效期至2024年8月28日。

2015年9月10日，修水縣人民政府發(fā)布修府辦發(fā)【2015】28號《修水縣人民政府辦公室關于印發(fā)修水縣市場監(jiān)督管理局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》，決定組建修水縣市場監(jiān)督管理局，劃入原縣工商行政管理局、縣質量技術監(jiān)督局、縣食品藥品監(jiān)督管理局承擔的職責。

2019年5月7日，江西省機構改革領導小組辦公室下發(fā)贛機改辦發(fā)【2019】6號《關于抓緊承接鹽業(yè)執(zhí)法職責的通知》，明確按照國務院、省政府關于鹽業(yè)體制改革和本輪黨政機構改革的要求，鹽業(yè)執(zhí)法職責要納入各地市場監(jiān)管執(zhí)法之中，由各地市場監(jiān)管部門承擔。

  2  

原審認為，《中華人民共和國食品安全法》第六條  第二款  規(guī)定:縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規(guī)定，確定本級食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關部門的職責。

有關部門在各自職責范圍內負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。

第一百二十二條第一款規(guī)定:違反本法規(guī)定，未取得食品生產經(jīng)營許可從事食品生產經(jīng)營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；違法生產經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。

可見有權對未取得食品生產經(jīng)營許可從事食品生產經(jīng)營活動進行監(jiān)督管理的主體為縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門。

本案被告修水縣市場監(jiān)督管理局因機構改革承接了修水縣食品藥品監(jiān)督管理局承擔的職責，故被告有權對修水縣未取得食品生產經(jīng)營許可從事食品生產經(jīng)營的活動進行監(jiān)督管理。

本案系鹽業(yè)行政處罰，而江西省機構改革領導小組辦公室2019年5月27日下發(fā)的贛機改辦發(fā)【2019】6號《關于抓緊承接鹽業(yè)執(zhí)法職責的通知》明確，按照國務院、省政府關于鹽業(yè)體制改革和本輪黨政機構改革的要求，鹽業(yè)執(zhí)法職責要納入各地市場監(jiān)管執(zhí)法之中，由各地市場監(jiān)管部門承擔，故被告修水縣市場監(jiān)督管理局有鹽業(yè)執(zhí)法的職權。

原告訴稱，食鹽系國家專營管理，本案適用法律法規(guī)應為《食鹽專營辦法》及工信部、發(fā)改委頒發(fā)的一些鹽改政策，而不應該是《中華人民共和國食品安全法》。

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條  規(guī)定:人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。

地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內發(fā)生的行政案件。

人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。

《中華人民食品安全法》系在中華人民共和國境內從事食品生產、食品經(jīng)營等活動均需遵守的法律。

《食鹽專營辦法》適用于中華人民共和國境內的食鹽生產、銷售和儲備活動，系行政法規(guī)。

《食鹽專營辦法》第三十條  規(guī)定，經(jīng)營者的行為違反本辦法的規(guī)定同時違反《中華人民共和國食品安全法》的，由縣級以上地方人民政府食鹽質量安全監(jiān)督管理部門依照《中華人民共和國食品安全法》進行處罰。

由此可知，在中華人民共和國境內從事食鹽的生產、經(jīng)營需要同時遵守《食鹽專營條例》和《中華人民共和國食品安全法》，故對原告訴稱本案不適用《中華人民共和國食品安全法》的意見，本院不予支持。

經(jīng)被告修水縣市場監(jiān)督管理局調查，原告冀鹽修水分公司未辦理食品經(jīng)營許可證即在修水縣開展食用鹽經(jīng)營活動的事實有足夠的證據(jù)證實。

《中華人民共和國食品安全法》第三十五條  第一款  規(guī)定，國家對食品生產經(jīng)營實行許可制度。

從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。

但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。

《食品經(jīng)營許可管理辦法》第四條規(guī)定:食品經(jīng)營許可實行一地一證原則，即食品經(jīng)營者在一個經(jīng)營場所從事食品經(jīng)營活動，應當取得一個食品經(jīng)營許可證。

關于從事食鹽經(jīng)營活動是否需要取得食品經(jīng)營許可問題，國家市場監(jiān)督管理總局辦公廳于2019年9月24日作出市監(jiān)食經(jīng)函【2019】1849號《市場監(jiān)管總局辦公廳關于從事食鹽經(jīng)營活動是否需要取得食品經(jīng)營許可的復函》中亦明確從事食鹽銷售，應當依法取得許可，且應遵守一地一證原則。

本案原告的總公司于2017年11月14日辦理了《食品經(jīng)營許可證》，但按照一地一證原則，原告要在修水從事食鹽經(jīng)營活動，應在修水縣辦理食品經(jīng)營許可證。

經(jīng)查，原告于2019年8月29日辦理了《食品經(jīng)營許可證》，但涉案行政處罰決定處罰的是原告于2019年1月至2019年3月14日在修水縣銷售食鹽的行為，此時原告并未辦理《食品經(jīng)營許可證》，故被告修水縣市場監(jiān)督管理局作出涉案行政處罰認定事實清楚，適用法律正確。

被告修水縣市場監(jiān)督管理局在作出涉案行政處罰之前依法向原告送達了聽證告知書，告知了原告擬作出行政處罰的事實、理由、依據(jù)及處罰內容，同時告知了原告有陳述申辯、要求聽證的權利。

在陳述、申辯、要求舉行聽證的期限屆滿后，于11月25日作出涉案行政處罰，并依法送達給了原告，被告的行政處罰程序正當。

綜上，被告修水縣市場監(jiān)督管理局于2019年11月25日作出的修市監(jiān)食罰決字【2019】399號行政處罰決定，認定事實清楚，適用法律正確，程序正當，應予維持。

依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條  的規(guī)定，作出判決如下:駁回原告唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司修水分公司的訴訟請求。

案件受理費50元，由原告唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司修水分公司負擔。

  3  

本院認為，本案爭議的焦點是修市監(jiān)食罰決字【2019】399號行政處罰決定是否符合法律規(guī)定。

結合上訴人的上訴理由及被上訴人的答辯，本院認為:

一、關于違法事實認定問題。

根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第三十五條  第一款  規(guī)定:“國家對食品生產經(jīng)營實行許可制度。

從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。

但是，銷售食用農產品，不需要取得許可”。

《食品經(jīng)營許可管理辦法》第四條規(guī)定:“食品經(jīng)營許可實行一地一證原則，即食品經(jīng)營者在一個經(jīng)營場所從事食品經(jīng)營活動，應當取得一個食品經(jīng)營許可證”。

同時，國家市場監(jiān)督管理總局辦公廳于2019年9月24日作出市監(jiān)食經(jīng)函【2019】1849號《市場監(jiān)管總局辦公廳關于從事食鹽經(jīng)營活動是否需要取得食品經(jīng)營許可的復函》中亦明確從事食鹽銷售，應當依法取得許可，且應遵守一地一證原則。

本案中，上訴人的總公司雖于2017年11月14日辦理了《食品經(jīng)營許可證》，但按照一地一證原則，上訴人要在修水從事食鹽經(jīng)營活動，應在修水縣辦理食品經(jīng)營許可證。

上訴人雖于2019年8月29日辦理了《食品經(jīng)營許可證》，但案涉行政處罰決定處罰的是上訴人未辦理《食品經(jīng)營許可證》期間即2019年1月至2019年3月14日在修水縣銷售食鹽的行為，故被上訴人修水縣市場監(jiān)督管理局作出案涉行政處罰認定的違法事實是清楚的，一審對違法事實的認定，本院予以認可。

上訴人認為其不是銷售主體，實際的食鹽銷售主體是唐山市冀鹽公司，而唐山市冀鹽公司有《食品經(jīng)營許可證》和《食鹽定點批發(fā)企業(yè)證書》，因而不存在非法經(jīng)營，該上訴理由不符合相關法律法規(guī)的規(guī)定，本院不予支持。

二、關于被訴行政處罰決定裁量是否合法，認定違法所得和貨值金額是否符合法律規(guī)定的問題。

根據(jù)《工商行政管理機關行政處罰違法所得認定辦法》第二條規(guī)定:“工商行政管理機關認定違法所得的基本原則是:以當事人違法生產、銷售商品或者提供服務所獲得的全部收入扣除當事人直接用于經(jīng)營活動的適當?shù)暮侠碇С?，為違法所得。”第四條規(guī)定“違法銷售商品的違法所得按違法銷售商品的銷售收入扣除所售商品的購進價款計算。”第十條規(guī)定:“本辦法適用于工商行政管理機關行政處罰案件‘非法所得’的認定。

法律、行政法規(guī)對‘違法所得’、‘非法所得’的認定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

政府規(guī)章對‘違法所得’、‘非法所得’的認定另有規(guī)定的，可以從其規(guī)定”。

本案中，在相關法律法規(guī)未對鹽業(yè)行業(yè)違法所得的認定有明確規(guī)定的情況下，案涉行政處罰決定確定違法所得應適用上述《工商行政管理機關行政處罰違法所得認定辦法》的有關規(guī)定。

案涉行政處罰決定中確定違法所得為38168元，該金額為上訴人銷售食鹽款，未扣除上訴人用于經(jīng)營活動的適當?shù)暮侠碇С?，也未扣除所售商品的購進價款，明顯不符合上述規(guī)定，屬認定錯誤。

案涉行政處罰決定中對上訴人作出843626元的罰款，該罰款數(shù)額是以其貨值價值加以7倍的計算方式得出，其貨值價值是以上訴人銷售食鹽款38168元加上被扣押的食鹽36.6噸預計銷售款82350元的總數(shù)即120518元為基數(shù)。

首先，以“被扣押的食鹽36.6噸預計銷售款”確定罰款基數(shù)是否有法律依據(jù)，在一、二審中，被上訴人未提供相應的法律、法規(guī)予以證實，缺乏法律依據(jù)；其次，“被扣押的食鹽36.6噸”屬未銷售出去的合格產品，能否納入違法經(jīng)營范疇亦無明確法律法規(guī)規(guī)定；再次，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰和教育相結合，教育公民、法人和其他組織自覺守法。

案涉行政處罰決定是因上訴人未按法律規(guī)定辦理《食品經(jīng)營許可證》，經(jīng)被上訴人的依法行政，上訴人已經(jīng)于2019年8月29日辦理了《食品經(jīng)營許可證》，其違法行為已經(jīng)得以糾正，且經(jīng)營銷售的食鹽也屬合格產品。

在此種情況下，被上訴人在進行行政處罰時，未遵循罰過相當原則，對處罰幅度未作充分考量。

綜上，被上訴人作出的行政處罰決定適用法律、法規(guī)錯誤，一審法院對違法事實的評判，本院予以認可，但未對案涉行政處罰決定的裁量作出認定，本院予以糾正，應依法予以撤銷。

依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條  第一款  第（二項  ）、第三款  之規(guī)定，判決如下:

一、撤銷永修縣人民法院（2020）贛0425行初11號行政判決；

二、撤銷修水縣市場監(jiān)督管理局作出修市監(jiān)食罰決字【2019】399號行政處罰決定。

一、二審訴訟費共計100元，由被上訴人修水縣市場監(jiān)督管理局負擔。

本判決為終審判決。

二〇二〇年十二月二日

鏈接：

唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司修水分公司與修水縣市場監(jiān)督管理局鹽業(yè)行政管理(鹽業(yè))一審行政判決書

唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司修水分公司、修水縣市場監(jiān)督管理局鹽業(yè)行政管理(鹽業(yè))二審行政判決書

王**、唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司鹽業(yè)行政管理(鹽業(yè))二審行政裁定書

海州區(qū)市場監(jiān)督管理局與唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司連云港分公司行政非訴執(zhí)行執(zhí)行裁定書

唐山市南堡開發(fā)區(qū)冀鹽食鹽有限公司連云港分公司與海州區(qū)市場監(jiān)督管理局行政處罰二審行政判決書